25.02-1: К вопросу о новом энергопорядке. ЧII

К вопросу о новом энергопорядке. ЧII

Мы продолжаем начатые вчера размышления о путях синтеза эффективного энергетического менеджмента. Вопрос назрел, поскольку МЭА, МАГАТЭ и ОПЕК не могут обеспечить полное и всеобъемлющее управление мировой энергетикой. Очевидно, для этого потребуется нечто новое.

Последние тридцать лет складывались для процесса создания международных институтов неблагоприятно. На этом фоне светлым пятном выглядит лишь международное экономическое право, ныне представляющее собой свод полезных общих принципов, сложившихся на основе практического, низового опыта. Его наиболее успешные аспекты базировались на национальных интересах: если правительства считают более практичным соблюдать свои обязательства, а не наоборот, в обеспечение таких действий получают развитие более широкие наборы правовых принципов и институтов.

Самым известным из таких институтов является Всемирная торговая организация (ВТО). ВТО предусматривает не только правила, стимулирующие международную торговлю, но также механизмы их разъяснения и мотивацию к созданию новых. Члены ВТО, как сильные, так и слабые, обычно стараются соблюдать даже неудобные установления, поскольку их, как правило, больше интересует стабильное функционирование всемирной торговой системы, нежели защита своих узких интересов.

Правительствами созданы также международные институты по управлению финансами и инвестициями. Азиатский финансовый кризис 1997-1998 годов способствовал появлению Форума по финансовой стабильности в рамках Банка международных расчетов (БМР) с целью восстановления порядка в международной банковской деятельности. Несмотря на изобилие глобальных форумов с претензией на полезность, таких, например, как «большая восьмерка», нет организаций, которые объединяли бы всех основных игроков. Важно отметить, что за их рамками оставались страны Азии - именно те, которые, несмотря на прочные экономические основы, утратили стабильность вследствие притока спекулятивного, краткосрочного портфельного капитала. Последний оказался для них помехой при попытке установить надежные курсы обмена или управлять платежными балансами и даже поставил под угрозу банкротства важнейшие банки и предприятия в этих странах. Инфекция быстро распространилась на Россию, Турцию и Латинскую Америку, что вызвало необходимость применения срочных мер финансовой помощи различным государствам и даже крупнейшему хедж-фонду США Long-Term Capital Management (LTCM). Создание Форума по финансовой стабильности стало мерой срочного реагирования на кризис 1997--1998 годов. Для участия в нем недвусмысленно привлечены страны, не входящие в «большую восьмерку», и он стал действовать в опоре на БМР, объединяющий представителей центробанков при координации все более тесно связанных между собой мировых рынков. Успешная деятельность Форума по финансовой стабильности способствовала его расширению и преобразованию в Совет по финансовой стабильности - теперь в него входят все члены «большой двадцатки».

Самым большим достижением СФС стала разработка базельских принципов банковского надзора. Эти принципы были повсеместно приняты в странах с переходной экономикой. Их применение, например, в Китае помогло успокоить как иностранных инвесторов, встревоженных неэффективным управлением в местных банках, так и правительство КНР, которое опасалось за свой суверенитет. А преимущества соблюдения прозрачных глобальных принципов более чем очевидны: Китай провел серию успешных первичных размещений акций, что привлекло обширные инвестиции иностранных банков в китайскую банковскую систему. Сегодня этим принципам следует большая часть мировой банковской системы. Конечно, глобальный финансовый кризис выявил застарелые проблемы в области управления. Однако кризис был бы куда острее, если бы не были укреплены капитальные принципы банковской деятельности и уже не существовали механизмы координации финансовой политики.

Одним из уроков, извлеченных из этого опыта, является то, что к усилиям по координации мировой энергетической политики должны подключаться все наиболее мощные игроки. Однако сегодня все сколько-нибудь видные институты по управлению энергетикой игнорируют этот опыт. Усилиям по расширению МЭА препятствует требование, чтобы члены агентства являлись также членами Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР). В результате среди 28 стран МЭА многие отличаются весьма умеренными запросами энергии либо сокращают их, тогда как агентство не включает в себя формирующиеся гиганты по потреблению энергии - такие, как Китай и Индия. Принятые паллиативные меры - предоставление различным странам статуса наблюдателей, проведение исследований совместно с высококвалифицированным секретариатом МЭА - не разрешили фундаментальную проблему: когда агентство пытается ответить на энергетический кризис, наиболее полезные игроки с большими запасами нефти не имеют права голоса. Единственным комплексным решением стал бы пересмотр правил приема в члены МЭА. Но эта идея не получила распространения отчасти из-за того, что в результате организация разбухла бы как на дрожжах. Соответственно влияние ее нынешних членов сократилось бы, как это произошло с G8 после громкого дебюта G20.

Еще один урок, который можно извлечь из успеха глобального экономического управления, состоит в том, что кооперация должна быть привлекательной для более широкого круга игроков, нежели самые важные из них. На глобальных торговых переговорах наиболее ощутимые сдвиги произошли по таким направлениям, как, например, снижение тарифов, что является хорошим стимулом для торговли, лежит в основе взаимных интересов и легко реализуемо. Успех глобального экономического управления позволял правительствам распространять существующие правила торговли на многие другие страны и приниматься за более трудные задачи, такие как построение системы разрешения споров в рамках ВТО. Аналогичным образом нормы «большой двадцатки» по борьбе с «налоговыми оазисами» стали распространяться более широко в таких странах, как Лихтенштейн и Швейцария. После того как разразился финансовый кризис, многим правительствам стали очевидны преимущества закрытия «налоговых оазисов» не в последнюю очередь и потому, что именно они поддерживали теневую банковскую экономику, с трудом поддающуюся управлению. Это объясняет, почему в последние два года во всем мире значительно повысилась эффективность налогового контроля.

Уроки, извлеченные в области энергетики, способствовали осознанию, что ни одна система не будет эффективной, пока ее построение не начнется в тех странах, которые имеют наибольшее значение, - крупнейших потребителях и крупнейших производителях, и не будет служить их интересам.

На сегодняшних энергетических рынках нет недостатка в институтах; не хватает другого - практической стратегии для введения эффективных норм управления мировой энергетической экономикой. Важнейшую роль играет МЭА, но ему не удается обрести собственный голос. ОПЕК, играющий особую роль для производителей нефти, не способен взять на себя более широкие функции. На учрежденном Международном энергетическом форуме ведется многообещающий диалог между ОПЕК и МЭА, направленный отчасти на повышение прозрачности нефтяных рынков за счет предоставления данных о нефтяной добыче и торговле. Однако на сегодняшний день здесь предпринято крайне мало конкретных шагов. Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) с апломбом занимается сложной проблемой ядерного нераспространения. Однако успехи на этом фронте не приводят к более широкому сотрудничеству по специфическим проблемам энергетики.

Помимо перечисленных специализированных институтов мы видим одни руины. Европейский Договор к Энергетической хартии (ДЭХ) не имеет практического влияния на энергетические рынки, хотя содержит смелую концепцию объединения энергетических систем Восточной и Западной Европы. Проблема помимо прочего в том, что данное соглашение нарушает первое правило эффективного построения институтов: оно отчуждает наиболее важного игрока. Россия, основной поставщик энергии в Европу, не видит выгод в подчинении надзору незваного западного института и потому позаботилась о том, чтобы сделать это соглашение нерелевантным.

Хорошо, если институты, занимающиеся изменением климата, включая Рамочную конвенцию ООН по изменению климата, выживут после саммита в Копенгагене в декабре прошлого года. Проблемы климата и энергетики почти ежегодно возглавляли повестку дня «большой восьмерки» в течение последнего десятилетия, но мало было сделано, помимо громких и часто бессодержательных заявлений. Так, объявлялось о необходимости ограничить глобальное потепление повышением не более чем на два градуса в предстоящее столетие, несмотря на нынешние тенденции, которые почти гарантируют, что планета намного превысит этот показатель. Хотя усилия по расширению «большой восьмерки» и вхождению в ее состав основных развивающихся стран (Бразилия, Китай, Индия, Мексика и ЮАР), включая создание «большой восьмерки плюс пятерка», основаны на благих намерениях, они реализовывались исключительно на условиях «восьмерки», которой не удалось серьезно вовлечь эти важнейшие страны. «Двадцатка», которая после азиатского финансового кризиса сыграла основную роль в выработке новых финансовых правил, представлялась многообещающим форумом и для решения вопросов энергии и климата. Но такие темы, как глобальный экономический обвал 2008 года, заняли верхние строчки повестки дня. Специальный форум крупнейших эмитентов парниковых газов, собравшийся в Лондоне в октябре прошлого года, дал надежду на гибкую структуру для проведения переговоров о лимитах выбросов, но этот форум тоже забуксовал: его последняя встреча завершилась без принятия новых соглашений и каких-либо сдвигов.

Решение всех этих проблем следует начинать не с непомерного увеличения числа институтов, а с концентрации усилий на заполнении наиболее очевидных пустот в управлении мировой энергетической системой. Прежде всего - на поиске способов стимулирования инвестиций в безотлагательно необходимые поставки основных энергоносителей - нефти и газа, а также способов поддержания экологичных технологий, которые в ближайшие десятилетия смогут преобразовать энергетическую систему.

Безопасность поставок нефти и газа оказалась под вопросом не только в связи с быстрым истощением запасов, но и потому, что инвесторы проявляют осторожность при финансировании разведки новых ресурсов. И геология тут не при чем: технологические инновации с лихвой компенсируют истощение обычного ископаемого топлива. Проблему составляют огромные политические и экономические риски, свойственные новым проектам, особенно связанным с поставками энергии через национальные границы и тем самым подверженным различным политическим неопределенностям. Поставщики опасаются, что спрос может не оправдать инвестиций, особенно сейчас, когда растущая озабоченность в связи с изменением климата поставила под сомнение будущее ископаемого топлива, не предложив взамен ясной альтернативы.