Сага о том, как Штаты «прищучили» банкиров. Ч I.
Реформа регулирования американского финансового сектора, начало которой было положено принятием закона Додда-Фрэнка летом 2010 г. (Dodd-Frank Act), среди прочих смогла решить проблему безответственного поведения банков. Возможно, что в ближайшей перспективе она будет признана лучшей среди действующих подходов к разрешению проблемы «moral hazard». Президент США Барак Обама, подписывая законопроект, выразился более чем пафосно: «благодаря реформам простые налогоплательщики больше никогда не будут рассчитываться из своего кармана за ошибки банкиров».
В его словах, конечно, есть доля политического лукавства, однако лишь отчасти. Реформа финансового регулирования позволила в США (как и в Великобритании, Германии, Швеции), переложить часть издержек поддержки банков на самих участников финансовых рынков.
Благодаря реформе в Штатах был введен специальный правовой режим «упорядоченной» ликвидации крупных финансовых организаций (Orderly Liquidation), который выходит за рамки обычной процедуры банкротства. Специальный режим коснется банковских холдинговых компаний; небанковских холдинговых компаний, находящихся под надзором ФРС США; компаний, чья деятельность может рассматриваться как финансовая (если доход от финансовых операций превышает 85% дохода фирмы); дочерних структур всех перечисленных организаций; брокеров и дилеров на рынке ценных бумаг, а также системно значимых страховых компаний.
По решению Совета по надзору за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Council, куда под началом Казначейства США входят американские финансовые ведомства), если организация системно значима и ее банкротство угрожает финансовой стабильности в США, то ее ликвидация будет проходить в особом режиме. Казначейство США профинансирует расходы на ликвидацию, чтобы выиграть время и реализовать активы по максимальной стоимости, а также остановить панику клиентов. Однако финансовый сектор, в конечном счете, будет обязан взять на себя все расходы по ликвидации, которые власти понесли.
При Казначействе США под управлением Федеральной корпорации по страхованию вкладов (FDIC – Federal Deposit Insurance Corporation) создается «Фонд упорядоченной ликвидации» (Orderly Liquidation Fund). FDIC выступит уполномоченным агентом по упорядоченной ликвидации, действующим вне рамок Кодекса о банкротстве. Она сможет выпустить облигации, которые Казначейство США выкупит, пополнив таким образом, фонд и авансировав ликвидационные расходы. Однако в первый месяц, пока FDIC будет оценивать финансовое состояние банкрота, авансирование расходов не сможет превышать 10% совокупных активов организации по консолидированной отчетности. В последующем объем эмиссии может увеличиться до 90% справедливой стоимости консолидированных активов.
Бремя возмещения государственных расходов на упорядоченную ликвидацию перекладываются на плечи финансового сектора.
Банковские холдинговые компании с активами $50 млрд (их насчитывается около шести десятков) будет обязаны платить взнос (или несколько взносов, в зависимости от числа банкротов) в фонд на протяжении пяти лет, пока они полностью не покроют расходы FDIC. За счет банковских взносов FDIC сможет погасить облигации и расплатиться с Казначейством США. Если фискальное ведомство посчитает, что продолжительность сбора слишком мала и это наносит вред финансовой стабильности, оно сможет его продлить.
Механизм «Фонда упорядоченной ликвидации», фактически, представляет собой финансирование антикризисных расходов постфактум (его называют ex-post финансирование). Оно используется в некоторых системах страхования вкладов, например, в Великобритании. Изначально в проекте Конгресса США предполагалось финансирование ликвидации путем планового авансирования финансирования, (ex-ante финансирования, то есть впрок). Однако банковское лобби, озабоченное текущей прибыльностью банков, сумело добиться того, что законопроект Конгресса был отклонен, а законопроект Cената, предусматривающий ex-post финансирование, принят. Хотя следует признать, что в случае с антикризисными расходами ex-post финансирование подходит не самым лучшим образом. Дело в том, что оно чаще используется при непредвиденных обстоятельствах, к которым регулярные банковские кризисы не относятся.
По меньшей мере, можно назвать два аргумента «против» ex-post финансирования.
Во-первых, оно не носит справедливый характер, поскольку взносы не будут платить «виновники», то есть банки-банкроты.
Во-вторых, ex-post финансирование носит проциклический характер, поскольку оно навязывает банкам дополнительные расходы в тяжелый период посткризисного восстановления.
Исследование «Международной ассоциации страховщиков депозитов» (International Association of Deposit Insurers) показало, что ex-ante финансирование имеет гораздо больше преимуществ в плане оперативности выплат, поддержания доверия клиентов и финансовой стабильности банков. Однако, как говорится, на безрыбье и рак рыба. В условиях активного сопротивления банкиров ex-post финансирование выглядит лучше, чем отсутствие финансирования как такового.
Препарацию финансовой реформы США мы продолжим во второй части сюжета.